■여의도정가/우윤근 개헌론, 탄핵가결 이후 다시 주목 받나? 저서 <개헌을 말한다> … 협치와 권력분점 통해 제왕적 대통령제 극복

여의도정가/우윤근의 개헌론, 불붙다

우윤근 개헌론, 탄핵가결 이후 다시 주목 받나?

저서 <개헌을 말한다>  …   협치와 권력분점 통해 제왕적 대통령제 극복

5월대선 가능성의 현실화와 함께, 한동안 정치권을 달궜던 개헌 논의가 뒷전으로 밀리고 있다. 이런 가운데 최근 국민의당 개헌특위에서 “차기 대통령의 임기 단축을 전제로 2020년부터 6년 단임의 분권형 대통령제를 도입하는 것”을 골자로 한 개헌안을 마련해 관심을 끌고 있다. 특히 이들은 이 개헌안을 이번 대통령 선거와 동시에 국민투표에 붙이자고 주장하고 있다. 국민의당 개헌안과 함께 우윤근 국회 사무총장의 개헌론이 주목을 받고 있다.              장영환 기자

우윤근 사무총장이 지난 2월16일 국회입법조사처가 개최한 ‘선거제도 개혁 및 정당민주화’토론회에 참석한 뒤 기념촬영을 하고 있다.

우윤근 국회 사무총장의 저서 <개헌을 말한다>는 개헌에 대한 근본적인 필요성과 실현 가능성을 외국의 사례 분석과 함께, 한국의 정치 현실에 적용 가능성을 현실 정치인의 관점에서 생생하게 기록하고 있다. 지난 2013년 4월 초판 1쇄 이후 지난해 10월까지 5쇄를 기록할 만큼 인기 시사물로 각광을 받고 있다. 우 총장은 이 책을 비롯해, 개헌의 당위성을 제시하고 촉구한 저술로 <한국정치와 새로운 헌법질서, 여의도 정치 이대로 좋은가>(2009년 7월), <한국 민주주의 4.0, 소통, 신뢰 그리고 사회적 자본>(2011년 11월) 등 3권을 출간했다. <개헌을 말한다>는 ‘대한민국, 무엇이 문제인가’라는 질문으로부터 시작된다. 절대다수의 국민들이 정치가 나라발전의 걸림돌이라고 지적할 만큼 정치 불신시대이며, 또 정치문제를 짚어볼수록 여야 간 극단대립을 가져온 권력구조가 문제라고 주장한다. 극단적 대립의 근본 원인은 제왕적 대통령의 승자독식 권력구조이며, 여기에서 지역주의 폐단이 나타나고 특히 정당은 정책을 결정하고 제안하는 기구가 아니라 ‘대통령 선거’의 ‘베이스 캠프’로 전락하고 있다고 설명이다. 결국 대통령의 사람됨이 중요한 것이 아니라 제왕적인 제도 자체가 극단적인 대립구조로 나타날 수밖에 없다고 것이다. 이 책 속에는 김원기 전 국회의장, 김종인 박사, 정종섭, 정한중 교수 등 헌법학자 및 독일연방, 오스트리아연방 의원, 베를린 자유대학 교수, 스위스 하원 법제위원장 등과의 대화록 요지도 소개되어 있다.

개헌의 핵심 방향은 협치, 권력분점, 기본권 강화도 중요

<개헌을 말한다>의 핵심 어젠다는 ‘협치’와 ‘권력분점’이다. 국민의 51% 지지밖에 받지 않은 대통령이 100%를 가져가는 다수결 제도의 모순을 지적하고 있다. “우리나라 같이 국민들의 분열이 심한 나라에서는 승자 독식은 나머지 절반의 소외를 가져오고 이로 인해 대선이 제로섬 게임을 향한 극단적인 투쟁의 장이 되고 있다”고 주장한다. 이에 국회의석 수에 맞게 권력을 고르게 나누어 갖는 구조로 바꿔야 한다는 것이 그 핵심이다. 이런 구조 하에서는 각 정당 간의 협력이 필수이며, 정당 간의 협력을 통해 정책이 결정되어야만 정권이 바꾸어도 국가 정책의 근간이 쉽게 흔들리지 않는다는 것이다.

책속에서 김원기 전 국회의장은 “과거 정당 사무총장 시절, 당직자들을 모아놓고 ‘앞으로는 대통령 선거에 플러스가 되는 것은 선이고 도움이 안 되는 것은 악이다’라고 했다”면서 “국회가 전투적인 모습으로 국민들에게 버림받는 것은 대통령 권력장악에 경도돼 있기 때문”이라고 고백했다. 그는 “김대중 대통령에게 도전한다는 오해를 받기도 했지만 2001년 제왕적 대통령제를 없애야 한다고 얘기했다”고 강조했다. 정종섭 한국헌법학회장은 “지역주의와 승자독식의 구조는 자원배분의 왜곡과 불공정을 가져오며 이는 대통령제에서 시작한다”면서 “이런 상황에서는 어떤 정당정치 실험도 실패할 수밖에 없다”고 꼬집었다.

<개헌을 말한다>는 권력구조 뿐만 아니라 국회의 예산권, 감사권, 헌법재판권 수장 임면권 등의 필요성을 강조하고 있다. 힘의 분산을 요구한 것이다. 또 국민의 기본권에 대한 헌법조항의 강화도 주장한다. 경제민주화를 헌법에 넣는 데 산파역할을 한 김종인 더민주 의원은 “정치가 민주화되면 경제세력이 모든 것을 장악할 수밖에 없다”면서 “정치와 정치권이 균형을 위해 노력하려고 하면 경제세력이 자기들한테 불이익이 온다고 반대할 수밖에 없다”고 말했다. 그는 “법률시장, 언론시장을 재벌이 다 장악하고 있는데 보수적인 헌법재판관들이 어떻게 결론을 내릴까”라며 “국가가 그 역할을 보다 확실하게 할 수 있도록 헌법상의 근거조항을 만들기 위해 경제민주화 조항을 집어넣은 것”이라고 설명했다.

각국의 권력구조 분석, 독일식 권력구조를 선호

<개헌을 말하다>는 우윤근 총장이 국회의원 시절, 독일, 프랑스, 오스트리아 국회의원들을 통해 들은 각국의 통치형태와 역사를 생생하게 전하고 있다. 우리나라에서 선호하고 있는 미국의 대통령제는 처음에는 각 주의 독립성이 매우 강한 연방 정부의 상징적인 존재로서 출발했다. 권한이 전혀 없고 각 주와 상하원이 모든 결정을 했다. 그러다가 20세기 초 테오도르 루스벨트 대통령이 강력한 개혁정책을 펴면서 권한이 강화되기 시작해, 세계대전의 위기 상황에서 윌슨, 대공황 상황에서 프랭클린 루스벨트 대통령을 거치면서 대통령의 권한이 강화됐다. 그러나 미국은 지금도 각 주와 의회의 권한이 강하다. 미국은 대통령의 기본 출발이 연방의 상징적인 존재였으며, 지금도 그 기본 베이스는 유지되고 있다. 따라서 미국 대통령제의 기본 바탕이나 정신을 간과하고 제도만 그대로 도입할 경우, ‘죽음의 키스’를 맞이하게 된다, 한국처럼 제왕적 대통령제로 흐를 수밖에 없다.

프랑스의 ‘이원집정부제’에 대해서도 새로운 관점을 제공한다. 프랑스는 형식은 ‘이원집정부제’를 택하고 있으나, 내용적으로는 강력한 대통령제다. 프랑스 이원집정부제는 대통령은 직접선거로 뽑으나, 수상은 국회의 다수당이 차지한다. 대통령과 수상의 권한에 대한 구분도 불명확 하다. 과거에는 대통령과 수상의 임기가 다르면서 각기 다른 당에서 대통령과 수상이 배출되는 동거정부가 유지되면서 갈등이 나타나기도 했다. 그러나 시라크 대통령을 마지막으로 대통령과 국회의원의 임기를 맞추고 선거도 동시실시 하면서부터는 대통령을 배출한 당이 다수당이 되어 왔다. 대통령과 수상이 같은 당에서 배출되면서 강력한 대통령이 탄생한 것이다. 수상의 역할이 우리나라 현재의 총리 수준으로 전락한 것이다. 그럼에도 대통령이 독재로 흐르지 않는 것은 ‘프랑스 혁명’이라는 프랑스의 독특한 역사적 전통 때문이다. 독재를 절대 용인하지 않는 정신이 프랑스 국민과 정치인들 속에 깊이 각인돼 있기 때문이다. 우윤근 총장을 비롯한 대부분의 국회의원들이 선호하는 것은 독일식 정치체제다. 독일은 대통령을 국회에서 선출하는 실질적인 의원내각제다. 대통령의 권한도 주로 상징적인 역할에 머물고 있다. 독일은 현재 다당제가 정착돼 있다. 독일이 다당제 하에서도 안정된 정치체제가 유지되는 이유는 소수당의 지위를 보장해 주는 선거제도와 함께 연합정권에 있다. 독일은 소수당이 보장되기 때문에 일당이 다수당이 되는 경우가 거의 없다. 따라서 연정은 필수다. 특히 독일은 정당 간의 연합으로 수상을 배출하지만 여당이 장관을 독식하지 않고 국회 의석수에 따라 장관을 야당에게도 배분한다. 따라서 우라나라처럼 극단적인 대립이 나타나지 않는다. 이 때문에 정권이 바뀌어도 같은 인물이 장관을 계속하는 경우가 많다. 특히 외교 분야는 거의 바뀌지 않는 전통이 독일 통일을 이루는데 중요한 역할을 했다. 독일은 수상의 임기가 매우 안정된 것으로도 유명하다. 8년은 기본이고 16년까지 유지하는 경우(헬무트 콜)도 있다. 이는 권력을 분점하기 때문에 특별히 잘못하지 않으면 야당에서 수상을 억지로 끌어내리려 하지 않는 것도 있지만, ‘건설적 불신임제’라는 제도를 통해 수상과 내각의 안정성을 보장해 주고 있기 때문이다. 의원내각제를 채택하는 다른 나라와 달리 독일은 의회가 수상을 해임하기 위해서는 차기 수상을 미리 선출해 놓아야 한다. 무조건 수상을 해임하면서 조기총선으로 이어지는 국정의 혼란을 막기 위해서다. 수상이 해임 되도 후임 수상이 바로 임명되기 때문에 내각은 그대로 유지되는 것이다. 또 수상에 대한 불신임안도 임명 된지 2년 안에는 못하도록 되어 있다. 독일 역사에서 이러한 ‘건설적 불신임’ 안이 발의된 사례도 별로 많지 않다. 우리나라 정치인들은 독일식 정치체제를 이상적으로 생각하나 우리나라 현실을 감안, 이원집정부제를 대안으로 주장하고 있다.

국민의당 개헌특위, ‘6년단임 분권형 대통령제’案 마련

이런 가운데 천정배 김동철 송기석 이태규 이상돈 의원 등 국민의당 소속 국회 개헌특위 위원들은 지난 2월17일 국회에서 기자회견을 열고 “제왕적 대통령제의 폐단을 막기 위해 6년 단임 분권형 대통령제라는 새로운 정부형태가 필요하다”면서 “국민 직선의 대통령과 국회에서 선출되는 국무총리가 각각 외치와 내치를 분점하는 것”이라고 밝혔다. 현행 대통령이 갖는 행정부 수반 지위를 국무총리가 갖고, 대통령은 통일·외교·국방 관련 권한만 유지하는 방안이다. 국무총리는 국회에서 재적의원 과반수의 찬성으로 선출되고, 사실상 국무위원과 장관에 대한 임명권을 가진다. 또 개헌안에는 국민발안, 국민소환, 국민투표제가 명시돼 직접민주주의가 강화됐고, 연동형 비례대표제 도입의 근거를 마련하기 위해 투표자의 정당별 지지율과 국회의원의 정당별 의석점유율의 비례성을 보장해야 한다는 내용도 포함됐다. 이들은 국회의원에 대한 불체포특권을 폐지하고 면책특권의 요건을 제한하는 방안도 마련했다. 또한, 예산낭비 방지와 책임성을 강화하기 위해 예산법률주의를 도입하고, 감사원의 독립성을 보장하기 위해 감사원을 독립기구화하도록 했다. 실질적인 지방분권을 위해 지방자치를 헌법상 권리로 명시하고, 지방정부에 입법권과 과세권을 부여하도록 했다.

이번 개헌안의 특징 중의 하나가 “총리의 잦은 불신임에 따른 국정혼란을 방지하기 위한 ‘건설적 불신임제’를 도입한 것이다. 이는 후임 국무총리를 선출해야 만 현직 국무총리를 불신임할 수 있도록 한 독일식 제도를 차용한 것인데, 독일의 정치 체제가 ‘이원집정부’나 ‘내각제’ 체제의 다른 나라에 비해 매우 안정적으로 유지되는 이유가 ‘건설적 불신임제’ 때문이다. 개헌특위 국민의당 의원들은 “개헌 국민투표는 이번 대선 때 함께 실시해야 한다”고 했다. 개헌안은 다음 총선과 대선을 같은 해에 치르기 위해 부칙에 발효 시점을 다음 총선이 있는 2020년으로 명시하고, 이를 위해 다음 대통령 임기를 3년으로 단축했다. 국민의당은 이날 최고위에서 개헌안을 보고받았다. 박지원 대표는 “이번 개헌안은 우리 당의 최종안이 아니지만 개헌 의지를 밝힌 것”이라며 “앞으로 의견을 모아서 고쳐나갈 것”이라고 했다.

국민의당 개헌안의 골자는 프랑스와 다른 한국식 이원집정부제다. 대통령은 직선으로, 수상(총리)는 국회의 다수당이 차지하는 것은 프랑스와 같으나, 대통령은 외치와 국방, 수상은 내치로 나누어 대통령과 수상의 권한을 명확히 구분하는 것이 차이다. 대통령의 권한을 외치로 대폭 축소하고, 내치에서는 수상의 권한을 확실히 보장하는 것이다. 흔히 대통령제 선호자들이 주장하는 책임총리제는 프랑스식 모델에 가깝다. 그러나 앞에서 살펴보았듯이 대통령과 총리의 권한 구분이 모호한 프랑스식 모델은 오히려 제왕적 대통령제를 더 강화시킬 위험이 높다. 이번 국민의당 모델은 대통령의 임기 및 권한, 선출방식 이외의 수상과 관련한 제반 규정은 상당부분 독일식 모델을 차용하고 있다.